Roger Thamba
Juriste publiciste. Expert en légistique. Président du Comité exécutif de la Dynamique Lukula
L’Arrêté provincial n°090/CAB.GOUV/KC/147/2026 du 18 septembre 2026 fixant les taux des frais de scolarité dans les établissements d’enseignement maternel, secondaire et technique publics et privés du Kongo-Central pour l’année 2026-2027 a soulevé, au lendemain de sa signature, de vives protestations fondées essentiellement sur la légitimité de son contenu. À titre de rappel, l’Arrêté fixe les frais scolaires à 69.200 FC pour le cycle terminal de l’enseignement de base, par exemple, contre 53.000 FC payés l’année passée, soit une augmentation de plus de 23% en violation des usages devenus coutume. Les usages en la matière ont toujours consisté à procéder soit à une légère augmentation partant du montant des frais scolaires de l’année précédente, soit à reconduire, au premier trimestre de la nouvelle année, les mêmes montants appliqués au 3ème trimestre de l’année passée, tenant dûment compte du pouvoir d’achat des parents qui sont dev enus, depuis le début des années 90, partenaires du Gouvernement dans le domaine de l’éducation.
Cet Arrêté, tel que rédigé, suscite un petit commentaire de l’Expert en légistique. La légistique désigne l’ensemble de règles, principes et méthodes à observer dans la formulation des lois et actes réglementaires. C’est la science ou l’art de la formulation ou de l’écriture du droit. Elle vise l’amélioration de la qualité du droit, en tant que celle-ci est source de sécurité juridique dans divers rapports, publics et privés. L’on distingue la légistique formelle de la légistique matérielle. La légistique formelle fait référence à la forme et à la structure du texte. Elle s’intéresse donc à la structuration, à la clarté, à la précision, à la concision, à la cohérence et à l’harmonie du texte. Par contre, la légistique matérielle s’intéresse au fond et aux enjeux du texte. Elle vise donc le fondement juridique de l’initiative, la compétence de son auteur, et le respect du principe de la hiérarchie des normes juridiques (visas), d’une part, et la motivation ou, mieux, l’opportunité et la pertinence du texte (considérants), d’autre part.
En effet, en dépit de la formulation de certains articles qui laisse à désirer (particulièrement l’article 4) ou encore de la cohérence dans la structuration de son contenu (ex. : les articles 6 et 7 qui auraient dû structurellement venir après les articles 1er et 2), l’Arrêté provincial n°090 a été formellement bien rédigé en ce qu’il est concis, précis et clair. Son interprétation ne pouvant, visiblement, poser problème.
Cependant, l’Arrêté pèche contre l’un des principes de la légistique matérielle, à savoir le respect des formalités préalables ou préparatoires à l’édiction d’un texte. En effet, l’Expert en légistique n’a pas besoin de convoquer ou de consulter l’auteur du texte pour recevoir des explications sur la procédure suivie dans d’élaboration d’un texte. Ces informations sont à puiser dans le texte signé. En réalité, dans le préambule du texte, les considérants aident à renseigner notamment sur les motifs de fait et sur le respect de la procédure d’élaboration dudit texte, de telle sorte que l’absence d’indication de ces renseignements constitue une violation des règles de la légistique pouvant engendrer des conséquences néfastes, résultant soit de son illégalité, son inopportunité, son inefficacité, ou encore son illégitimité vis-à-vis de ses destinataires.
Dans le cas d’espèce, l’Arrêté ne comporte qu’un seul considérant qui évoque une hypothétique proposition du Comité provincial de l’Éducation du Kongo-Central. Hypothétique dans la mesure où aucune indication précise de cette proposition n’a été donnée, ni en termes de numéro de référence ni en termes de date.
En effet, suivant les termes de l’article 177 de la Loi-cadre n°14/004 du 11 février 2014 de l’enseignement national, « les frais scolaires dans les établissements publics de l’enseignement primaire, secondaire et professionnel ainsi que de l’éducation non formelle sont fixés par arrêté du Gouverneur sur proposition de la commission provinciale de l’enseignement primaire, secondaire et professionnel ainsi que du service provincial de l’éducation non formelle ».
Si la Commission provinciale et le Service provincial visés par le législateur ont été dilués dans le Comité provincial de l’Éducation, tant mieux, mais cela ne justifie en rien l’absence de références de la proposition évoquée. Voilà qui doit susciter la curiosité, pour un texte à la base de vives tensions !
On peut faire observer que, même au-delà des prescrits formels imposant la consultation, la concertation ou la proposition, le processus normatif reste participatif, parce que l’objectif visé est la qualité des textes normatifs. La participation de tous les acteurs concernés permet à l’autorité d’opter pour des solutions efficaces et de manière concertée, emportant donc l’adhésion de toutes les parties et des couches sociales qu’elles représentent. C’est donc l’enjeu de la pertinence et de l’efficacité des décisions à prendre ainsi que celui de leur légitimité vis-à-vis des destinataires qui est au centre de la participation des acteurs.
L’absence de précision sur la proposition du Comité provincial de l’Éducation jette le doute sur le respect de la procédure suivie et peut visiblement justifier la réaction sociale suscitée au lendemain de la signature dudit Arrêté. Et pourtant, depuis que le principe du partenariat a été institutionnalisé dans le secteur de l’éducation, aucun aspect du processus éducatif ne peut échapper à la concertation des acteurs. De la conception de la politique éducative à la gestion pédagogique, y compris la gestion administrative, la gestion financière (art. 22 Loi-cadre). Ces acteurs (partenaires) sont les parents, les promoteurs des établissements privés agréés de l’enseignement national, les confessions religieuses, les communautés de base, les autorités provinciales, les autorités locales, les entreprises nationales publiques et privées, les syndicats, les organisations non gouvernementales, les organismes nationaux et internationaux, les associations socioprofessionnelles à vocation normative, éducative, scientifique et culturelle, les partenaires bilatéraux et multilatéraux (article 23 Loi-cadre).
Au-delà de la rédaction des textes normatifs, la participation reste au cœur de la démocratie. La crise de la démocratie représentative à laquelle nous assistons actuellement résulte justement de l’exclusion du peuple de la prise des décisions fondamentales qui concernent sa situation ou engagent son avenir, et de la poursuite, par ses représentants, de leurs intérêts égoïstes avant tout. Au nom donc du principe de la transparence et de la redevabilité dans la gestion des affaires publiques, l’autorité provinciale aurait dû mentionner les références de la prétendue proposition du Comité provincial de l’Éducation pour dissiper tout malentendu. La réunion d’harmonisation tenue par la suite, avec tous les acteurs éducatifs, pour apaiser les tensions semble témoigner justement de cette absence de proposition préalable. Si tel est le cas, l’Arrêté serait entaché d’un vice de procédure et resterait annulable par le juge administratif (Cour d’appel) pour excès de pouvoir, à défaut d’être retiré par son auteur. En réalité, la proposition préalable est, dans le cas d’espèce, une formalité substantielle et son défaut aurait eu une influence significative sur la décision prise et privé les administrés d’une garantie fondamentale, celle d’être associés à la prise de la décision et d’opter pour les solutions qui leur sont favorables.
Malheureusement, la réunion d’harmonisation a été convoquée pour que ceux-là mêmes qui ont récusé le texte au lendemain de sa signature viennent témoigner urbi et orbi du respect de la procédure suivie, tout en justifiant la pertinence des options levées, visant, semble-t-il, à améliorer la qualité de l’enseignement dans la province.
On l’aura compris, derrière les visas et considérants d’un texte réglementaire figurent des enjeux majeurs !